Содружество Независимых Государств не может удержать вместе республики бывшего СССР

20 декабря главный законодательный орган России, Государственная дума, вновь подтвердила свою веру в Содружество Независимых Государств (СНГ). Содружество является старейшим многосторонним институтом, связывающим все республики бывшего СССР, за исключением стран Балтии. В своем заявлении Дума провозгласила, что Содружество Независимых Государств отвечает интересам всех его членов и мирового сообщества. Оно, отмечалось в заявлении, имеет потенциал к развитию и сотрудничеству по всем направлениям.

Упущенные возможности в Минске

Российская законодательная власть, должно быть, и вправду ставит надежду выше опыта. В истории Содружества 2006 год был одним из худших. В конце ноября 2006 года главы правительств СНГ собрались на свой ежегодный саммит в столице Белоруссии Минске. Вероятно, по совпадению он проходил в то же время, что саммит НАТО в столице Латвии Риге, находящейся неподалеку.

Главным вопросом повестки дня саммита СНГ было обновление организации. Специальная группа, сформированная после саммита Содружества 2005 года в Казахстане, подготовила доклад на 42 страницах с предложением реформ, призванных улучшить эффективность и действенность структуры. Заместитель исполнительного секретаря СНГ Владимир Гаркун заявил, что если этот план всеобъемлющей реструктуризации не будет принят, лидеры СНГ поставят под вопрос само существование организации.

Как оказалось, участники саммита не сдали этот экзамен. Члены правительств действительно договорились улучшать сотрудничество в борьбе с организованной преступностью и терроризмом. Например, они ввели меры по борьбе с торговлей людьми и другими формами нелегальной миграции. Они также подписали соглашения об обеспечении лучшей личной защиты судей и борьбе с отмыванием денег. Но, как и на других недавних саммитах, участники отложили принятие жестких решений о крупной реструктуризации до следующего саммита, который пока запланирован на лето 2007 года в Петербурге. За это время их министры иностранных дел должны подготовить и к июлю представить согласованную концепцию реформ.

Этот паралич во многом объясняется различием представлений членов о роли СНГ на "постсоветском пространстве". Выразитель одной крайней позиции, президент Казахстана Нурсултан Назарбаев уже не первый год добивается масштабной реструктуризации и укрепления организации. На совещании в июле 2006 года он предложил СНГ проводить новые инициативы в сферах борьбы с международной преступностью, миграции и транспорта. Он также предложил несколько мер по сокращению расходов.

С другой стороны, лидеры Украины и Грузии считают СНГ прежде всего механизмом консультаций со своими выборными коллегами, критики пренебрежительно называют эту концепцию "президентским клубом". Например, они хотели использовать встречу в Минске для обсуждения с глазу на глаз с Путиным двусторонних отношений их стран с Россией. (В итоге Путин отказался встречаться напрямую с президентом Грузии Михаилом Саакашвили.) Даже у таких близких союзников по СНГ, как Россия и Белоруссия, имеются разногласия по поводу введения единой валюты и цены, которую другие члены СНГ должны платить за российские нефть и газ.

Бурная история

После распада СССР поначалу СНГ являлось важнейшей институцией, связывающей бывшие советские республики. Девять ее членов (в том числе Казахстан, Киргизия, Таджикистан, Узбекистан и Россия) подписали Договор о коллективной безопасности (ДКБ) СНГ на саммите 1992 года в Ташкенте. Согласно его положениям, они обязались помогать друг другу в случае внешней агрессии. Участники ДКБ также договорились сотрудничать в урегулировании конфликтов между теми, кто подписал договор; это положение (наряду с двусторонними соглашениями) Россия использовала, чтобы придать легитимность своему длительному военному присутствию во многих странах СНГ.

Кроме того, СНГ сыграло полезную роль в облегчении "цивилизованного развода" ее членов после распада СССР. По сравнению с хаосом, возникшим в бывшей Югославии - еще одним многонациональным государством с коммунистическим правлением, которому не удалось преодолеть глубокую этническую рознь, - распад СССР сопровождался удивительно малым насилием. По большей части лидеры получивших независимость бывших советских республик приняли административные границы СССР как свои новые государственные границы. Сам Путин высоко отозвался об организации за помощь в период установления партнерских отношений между недавно образованными молодыми государствами без больших потерь и ее позитивную роль в обуздании региональных конфликтов в постсоветскую эпоху.

Но после первых нескольких лет СНГ перестало оказывать заметное влияние на важнейшие политические решения его членов. Например, соглашение о создании коллективной сети противовоздушной обороны СНГ, которая вступила в строй в 1995 году, потребовало отдельных двусторонних соглашений с Россией, а несколько важных участников - Украина, Грузия и Туркмения - вышли из системы в 1997 году. Влияние СНГ достигло низшей точки в 1999 году. В тот год Россия вывела своих пограничников из Киргизии и отозвала военных советников из Туркмении. В это же время Азербайджан, Грузия и Узбекистан отказались возобновить свое членство в ДКБ.

Нынешние проблемы

Более того, у СНГ традиционно возникают трудности с выполнением многих соглашений в сфере экономики, политики и безопасности, подписанных правительствами его членов. Хотя структура открывает возможности диалога между ее членами, особенно между министерствами и ведомствами, занимающимися общими проблемами, такими как таможня и миграция, а также между законодательными органами через Парламентскую ассамблею СНГ, отсутствие эффективных механизмом исполнения и надзора значительно ограничивает более существенное сотрудничество. Членам трудно примирить свои, противоречащие друг другу, политические решения и законы, и даже российские законодатели ратифицировали лишь малую часть соглашений СНГ. По словам Назарбаева, из 1,6 тыс. соглашений, официально принятых СНГ, его члены подписали и выполняют менее 30%.

Проблемы нахождения консенсуса между 12 правительствами со все более расходящимися программами, в сочетании со слабыми, непрозрачными и неэффективными учреждениями организации привели к ее стагнации и устойчивому упадку в сравнении с другими многонациональными институциями, представленными в Центральной Азии. Сам российский президент Владимир Путин выражал недовольство тем, что СНГ использует устаревшие формы и методы работы. Хотя Россия сама могла бы провести некоторые организационные реформы СНГ, благодаря своей способности предложить его членам коммерческие и другие стимулы, представители России не первый год отказываются от роли локомотива и вместо этого направляют свое внимание на укрепление других институций, таких как Шанхайская организация сотрудничества и Евразийское экономическое сообщество.

В дополнение к структурной слабости, политические разногласия между членами СНГ тоже ставят под сомнение жизнеспособность институции. Серьезные трения между Россией и другими членами возникают по ряду вопросов. Например, члены не согласны с назначенными ценами российской энергии (это было видно в недавней конфронтации с Украиной, но также и в спорах Москвы с Грузией и Молдавией) и с введенными Россией ограничениями на перемещения рабочей силы (хотя в конце августа 2005 года саммит СНГ согласился на новые меры, касающиеся нелегальной миграции). Планы создания свободной торговой зоны СНГ неоднократно откладывались. В настоящее время многие члены больше торгуют с Западом, чем друг с другом. Подобные разногласия видны по таким вопросам как желание некоторых членов укреплять связи с такими западными организациями, как ЕС и НАТО, которые воспринимаются ими как соперники. Недавние "цветные революции" увеличили различия между политическими системами членов, так как одни страны стремятся установить либеральные демократии европейского образца, а другие режимы привержены сохранению авторитарного статус-кво.

Парадоксально, но главная слабость СНГ - его неспособность уменьшить несовпадение целей, политических курсов и ценностей членов - возможно, предотвратит его полный распад. Поскольку Содружество практически не ограничивает свободу действий правительств, у них нет серьезных причин нарушать инерцию и выходить из организации. Напротив, результаты недавнего саммита показывают, что, хотя СНГ и будет жить, его влияние будет неуклонно уменьшаться, а его члены перенаправят свое внимание и ресурсы куда-то еще.

Ричард Вейц - старший сотрудник Хадсоновского института